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    “稳金融”建议: 重启修订《货款通则》

    发布时间:2019-02-19  作者:本站编辑  来源:21世纪经济报道  
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      2018年底,中央经济工作会议明确要求:“进一步稳就业、稳金融、稳外贸、稳外资、稳投资、稳预期,提振市场信心,增强人民群众获得感、幸福感、安全感。”其中,稳金融是重要部署之一,这是十分必要的,原因是当前全球经济放缓已经导致世界经济的发展态势从高位开始回落,而受房地产调控、金融去杠杆、地方债务整顿和一些企业的被迫停产等因素的影响,我国的主要经济指标都已创近期的历史新低。


      对于稳金融,笔者认为,如何强调都不为过,从广度、深?#32676;?#39640;度三个维度来分析,当前的金融政策还有不少完善的空间。


      笔者建议要做好“稳金融”方面的工作,应该及时评估我国的金融监管政策的?#34892;?#24615;,对具有“前瞻性”和“实用性”的监管政策,要一以贯之地继续执行下去;而对一些明显已经严重滞后于我国经济发展需要的金融监管政策,就必须及时地调整。


      按照发达国家的经验,一些原则性的监管政策具有很强的稳定性。如关于金融机构的混业经营还是分业经营,美国监管政策的调整脉络给予了我们重大启示。研究分析发现,美国对于一些金融机构操作性的监管规定是较少的,相关监管规定往往是发力在控制风险和消费者保护上。相比较而言,我国监管部门的监管范围则相对来说宽泛很多,特别是在涉?#23433;?#20316;性方面出台了很多监管规定,形成了“保姆式监管”。


      特别是当前我国金融领域非法集资案件频发, 信用扩张过快、链条过长,同业业务增长过?#20572;?#36135;币流动性与金融内部空转,监管过度、滞后和存在真空地带等多方面因素,导致了金融支持实体效率较低。不少企业,特别是民营企业和小微企业的“融资难、融资贵”问题进一步突出。


      从整个金融发展历史来看,我国正处于信贷等间接融资向股债等直接融资的转型期,未来直接融资市场大发展是大势所趋。但现阶段,受制于我国监管规定,不少需要开展投融资活动的优?#21183;?#19994;尽管自身经营状况良好,但缺少监管规定所需的自有资金,从而不得不借助各种通道来获启动资金,这是我国金融风险?#26412;?#19978;升的原因之一。


      分析目前我国出现的金融乱象,特别是民营企业和小微企业中存在着“融资难、融资贵”问题背后深层次的原因,笔者认为,这与部分金融监管政策中存在一定的滞后性有关。


      例如1996年,中国人民银行颁布了《贷款通则》(中国人民银行 [1996]第2号令),规定向商业银行申请贷款的借款人,使用贷款不得用于以下用途:(一)生产、经营或投资国家明令禁止的产品或项目;(二)违反国家有关规定从事股本权益性投资,违反国家规定以贷款作为注册资本金、注册验资或增资扩股;(三)违反国家有关规定从事?#21892;薄?#26399;货、金融衍生产品投资;(四)财政预算性收支;(五)国家明确规定的其他禁止用?#23613;?#26681;据此项条款,任何将商业银行贷款资金用于对股本性和权益性的投资都是违规的。在当时情况下,我国经济发展水平还不高,金融市场刚刚起步,金融监管水平还不足,这一规定对贷款用途的一些限制,客观上对规范、防范金融风险起到了非常积极的作用。


      然而,随着我国经济和金融市场的?#35813;头?#23637;,《贷款通则》对贷款用途的限制已经明显落后于我国社会的现实需求,因此社会各界要求修改和修订《贷款通则》的呼声此起彼伏。2004年和2010,中国人民银行与原银监会就各方意见,?#32676;?#20004;?#31283;?#22269;性公开征求《贷款通则》修改意见,但最后都不了了之。这导致了我国商业银行虽然资产规模名列全球商业银行前列,但在经营质量,尤其是本质职能“经营风险”上却发展缓慢,竞争力远低于国际同行。


      笔者认为,我国?#20013;小?#36151;款通则》中有关贷款用途的限制条款,对商业银行发展风险识别、评估、定价能力有了较大限制,客观?#26174;?#25104;了我国企业国?#31034;?#20105;力的短板,也是引发影子银行等一系列金融乱象的原因之一。


      理论上,商业银行的本质是经营风险。然而长期以来,两个因素制约了我国商业银行经营风险能力的提高,一是?#26696;?#24615;兑付”的投融资环?#24120;?#20108;是《贷款通则》中对贷款使用的限制。前者从宏观层面抑制了商业银行提升经营风险能力的动力,后者则在微观操作层面使得商业银行对风险控制体系形成了政策托底的风控路?#20817;览怠?#36825;是因为《贷款通则》规定了商业银行的贷款用途限制,使得商业银行负有贷款用途监督的职责,我国的商业银行一般都会“超纲”执行监管部门的规定,在贷款的发放过程中,将主要精力集中于企业贷款的真实使用是否与授信计划相符,而轻视最优?#32676;?#26680;心的问题:企业是否具备还贷能力和还贷意愿。长期如此,商业银行的风?#31449;?#33829;能力停滞不前,无法真正对接企业融资与风险,发挥促进实体经济发展的作用。


      另一方面,《贷款通则》对贷款用途的限制增加了我国企业投融资成本,这也导致我国企业相较于境外企业的投融资业务起步晚、发展慢,处于明显的竞争劣?#39057;?#20301;。显然,境外的企业有更多机会进行风险?#28304;恚?#20174;而形成较为成熟的投融资模式和文化。例如,香港某大型集团A公司在内地投融资操作模式为:我国某地政府已批准A公司购买我国某地一块位置十分理想的商业地产,接着A于国外某群岛上成立投资于该地商业地产的SPV公司B,B公司采用以A担保的方式到国外商业银行获得一笔贷款(该项目所需资金的30%);?#32531;?#30001;B公司在我国成立外商投资的商业综合体项目公司C,并将国外商业银行的贷款作为C公司的资本金;项目动工后,到我国商业银行获得贷款(该项目的所需资金的70%),进行项目开发。而同样的模式在我国企业却行不通,这里面的关键点在于,我国企业如向我国商业银行申请该项目贷款,首先必须自筹30%资本金,才能通过项目贷款来完成剩余70%的融资。再一方面,企业资本金如果无法通过商业银行贷款渠道取得,则企业往往通过影子银行来完成初始资本金的融资,即通过信托公司等资金通道业务(按照我国的监管规定,部分非银行金融机构可以为企业提供项目资本金)。


      这样延长的融资链条会衍生两个问题,一是抬高融资成本,二是累积市场风险。当前我国在投融资方面存在“明为股权、实为债权”、“明为投资、实为借贷”、“出资方为优先、?#23548;?#25237;资方实劣后”和“明为联合、实为通道”等各种五花八门的影子银行业务;同时?#34892;?#20225;业通过资管公?#23613;?#31169;募基金、PPP项目等通道融资,监管套利层出不穷。以上这些都是因贷款用途的限制而出现的金融乱象。


      首先《贷款通则》中对贷款用途的限制在观念上是一种计划经济的思维,适用于制定之初市场经济刚刚起步时期。当前时过境迁,应该考虑制定更贴合市场化发展的规则。其次,从?#25191;?#21830;业银行的防范贷款风险的程序?#22836;?#27861;来看,已经没有对企业贷款做出限制的必要。这是因为商业银行在对借款人提出的贷款申请进行审查时,不仅要按风控流程对借款人进行全面的审核,而?#19968;?#20250;对借款人未来的还款来源进行评估分析。理论上,只要借款人能?#32531;?#29702;审慎的使用所获得的贷款,其资金用途应该由其自身合理安排用途,形成企业所获得的贷款“所有权归商业银行,但使用权归企业”的模式。最后,《贷款通则》对贷款的限制与国际同行的贷款原则不符,阻碍我国商业银行国际化发展进程。关于贷款用途,大型国际商业银行一般不做用途限制,发达经济体国家一般对商业银行贷款也没有限制,企业甚?#37327;?#20197;运用贷款购买股权类金融产品和进行股权投资。


      综上,笔者建议人民银行和银保监会重启对《贷款通则》的修订议程,分析、研究、?#33268;邸?#25918;松甚至放弃《贷款通则》中贷款用途限制条款。如果受制于当前特殊情况,而没有办法彻底修改《贷款通则》的?#32622;?#19979;,建议可以考虑在某些城市(如我国的各自贸区内)、某些特殊行业和一些风险控制能力强的商业银行中,?#24066;?#23545;《贷款通则》中贷款用途进行适当的放松。2018年底,中央经济工作会议明确要求:“进一步稳就业、稳金融、稳外贸、稳外资、稳投资、稳预期,提振市场信心,增强人民群众获得感、幸福感、安全感。”其中,稳金融是重要部署之一,这是十分必要的,原因是当前全球经济放缓已经导致世界经济的发展态势从高位开始回落,而受房地产调控、金融去杠杆、地方债务整顿和一些企业的被迫停产等因素的影响,我国的主要经济指标都已创近期的历史新低。


      对于稳金融,笔者认为,如何强调都不为过,从广度、深?#32676;?#39640;度三个维度来分析,当前的金融政策还有不少完善的空间。


      笔者建议要做好“稳金融”方面的工作,应该及时评估我国的金融监管政策的?#34892;?#24615;,对具有“前瞻性”和“实用性”的监管政策,要一以贯之地继续执行下去;而对一些明显已经严重滞后于我国经济发展需要的金融监管政策,就必须及时地调整。


      按照发达国家的经验,一些原则性的监管政策具有很强的稳定性。如关于金融机构的混业经营还是分业经营,美国监管政策的调整脉络给予了我们重大启示。研究分析发现,美国对于一些金融机构操作性的监管规定是较少的,相关监管规定往往是发力在控制风险和消费者保护上。相比较而言,我国监管部门的监管范围则相对来说宽泛很多,特别是在涉?#23433;?#20316;性方面出台了很多监管规定,形成了“保姆式监管”。


      特别是当前我国金融领域非法集资案件频发, 信用扩张过快、链条过长,同业业务增长过?#20572;?#36135;币流动性与金融内部空转,监管过度、滞后和存在真空地带等多方面因素,导致了金融支持实体效率较低。不少企业,特别是民营企业和小微企业的“融资难、融资贵”问题进一步突出。


      从整个金融发展历史来看,我国正处于信贷等间接融资向股债等直接融资的转型期,未来直接融资市场大发展是大势所趋。但现阶段,受制于我国监管规定,不少需要开展投融资活动的优?#21183;?#19994;尽管自身经营状况良好,但缺少监管规定所需的自有资金,从而不得不借助各种通道来获启动资金,这是我国金融风险?#26412;?#19978;升的原因之一。


      分析目前我国出现的金融乱象,特别是民营企业和小微企业中存在着“融资难、融资贵”问题背后深层次的原因,笔者认为,这与部分金融监管政策中存在一定的滞后性有关。


      例如1996年,中国人民银行颁布了《贷款通则》(中国人民银行 [1996]第2号令),规定向商业银行申请贷款的借款人,使用贷款不得用于以下用途:(一)生产、经营或投资国家明令禁止的产品或项目;(二)违反国家有关规定从事股本权益性投资,违反国家规定以贷款作为注册资本金、注册验资或增资扩股;(三)违反国家有关规定从事?#21892;薄?#26399;货、金融衍生产品投资;(四)财政预算性收支;(五)国家明确规定的其他禁止用?#23613;?#26681;据此项条款,任何将商业银行贷款资金用于对股本性和权益性的投资都是违规的。在当时情况下,我国经济发展水平还不高,金融市场刚刚起步,金融监管水平还不足,这一规定对贷款用途的一些限制,客观上对规范、防范金融风险起到了非常积极的作用。


      然而,随着我国经济和金融市场的?#35813;头?#23637;,《贷款通则》对贷款用途的限制已经明显落后于我国社会的现实需求,因此社会各界要求修改和修订《贷款通则》的呼声此起彼伏。2004年和2010,中国人民银行与原银监会就各方意见,?#32676;?#20004;?#31283;?#22269;性公开征求《贷款通则》修改意见,但最后都不了了之。这导致了我国商业银行虽然资产规模名列全球商业银行前列,但在经营质量,尤其是本质职能“经营风险”上却发展缓慢,竞争力远低于国际同行。


      笔者认为,我国?#20013;小?#36151;款通则》中有关贷款用途的限制条款,对商业银行发展风险识别、评估、定价能力有了较大限制,客观?#26174;?#25104;了我国企业国?#31034;?#20105;力的短板,也是引发影子银行等一系列金融乱象的原因之一。


      理论上,商业银行的本质是经营风险。然而长期以来,两个因素制约了我国商业银行经营风险能力的提高,一是?#26696;?#24615;兑付”的投融资环?#24120;?#20108;是《贷款通则》中对贷款使用的限制。前者从宏观层面抑制了商业银行提升经营风险能力的动力,后者则在微观操作层面使得商业银行对风险控制体系形成了政策托底的风控路?#20817;览怠?#36825;是因为《贷款通则》规定了商业银行的贷款用途限制,使得商业银行负有贷款用途监督的职责,我国的商业银行一般都会“超纲”执行监管部门的规定,在贷款的发放过程中,将主要精力集中于企业贷款的真实使用是否与授信计划相符,而轻视最优?#32676;?#26680;心的问题:企业是否具备还贷能力和还贷意愿。长期如此,商业银行的风?#31449;?#33829;能力停滞不前,无法真正对接企业融资与风险,发挥促进实体经济发展的作用。


      另一方面,《贷款通则》对贷款用途的限制增加了我国企业投融资成本,这也导致我国企业相较于境外企业的投融资业务起步晚、发展慢,处于明显的竞争劣?#39057;?#20301;。显然,境外的企业有更多机会进行风险?#28304;恚?#20174;而形成较为成熟的投融资模式和文化。例如,香港某大型集团A公司在内地投融资操作模式为:我国某地政府已批准A公司购买我国某地一块位置十分理想的商业地产,接着A于国外某群岛上成立投资于该地商业地产的SPV公司B,B公司采用以A担保的方式到国外商业银行获得一笔贷款(该项目所需资金的30%);?#32531;?#30001;B公司在我国成立外商投资的商业综合体项目公司C,并将国外商业银行的贷款作为C公司的资本金;项目动工后,到我国商业银行获得贷款(该项目的所需资金的70%),进行项目开发。而同样的模式在我国企业却行不通,这里面的关键点在于,我国企业如向我国商业银行申请该项目贷款,首先必须自筹30%资本金,才能通过项目贷款来完成剩余70%的融资。再一方面,企业资本金如果无法通过商业银行贷款渠道取得,则企业往往通过影子银行来完成初始资本金的融资,即通过信托公司等资金通道业务(按照我国的监管规定,部分非银行金融机构可以为企业提供项目资本金)。


      这样延长的融资链条会衍生两个问题,一是抬高融资成本,二是累积市场风险。当前我国在投融资方面存在“明为股权、实为债权”、“明为投资、实为借贷”、“出资方为优先、?#23548;?#25237;资方实劣后”和“明为联合、实为通道”等各种五花八门的影子银行业务;同时?#34892;?#20225;业通过资管公?#23613;?#31169;募基金、PPP项目等通道融资,监管套利层出不穷。以上这些都是因贷款用途的限制而出现的金融乱象。


      首先《贷款通则》中对贷款用途的限制在观念上是一种计划经济的思维,适用于制定之初市场经济刚刚起步时期。当前时过境迁,应该考虑制定更贴合市场化发展的规则。其次,从?#25191;?#21830;业银行的防范贷款风险的程序?#22836;?#27861;来看,已经没有对企业贷款做出限制的必要。这是因为商业银行在对借款人提出的贷款申请进行审查时,不仅要按风控流程对借款人进行全面的审核,而?#19968;?#20250;对借款人未来的还款来源进行评估分析。理论上,只要借款人能?#32531;?#29702;审慎的使用所获得的贷款,其资金用途应该由其自身合理安排用途,形成企业所获得的贷款“所有权归商业银行,但使用权归企业”的模式。最后,《贷款通则》对贷款的限制与国际同行的贷款原则不符,阻碍我国商业银行国际化发展进程。关于贷款用途,大型国际商业银行一般不做用途限制,发达经济体国家一般对商业银行贷款也没有限制,企业甚?#37327;?#20197;运用贷款购买股权类金融产品和进行股权投资。


      综上,笔者建议人民银行和银保监会重启对《贷款通则》的修订议程,分析、研究、?#33268;邸?#25918;松甚至放弃《贷款通则》中贷款用途限制条款。如果受制于当前特殊情况,而没有办法彻底修改《贷款通则》的?#32622;?#19979;,建议可以考虑在某些城市(如我国的各自贸区内)、某些特殊行业和一些风险控制能力强的商业银行中,?#24066;?#23545;《贷款通则》中贷款用途进行适当的放松。


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